28 января 2022 г.
В предыдущем номере газеты «Порецкие вести» сообщалось о том, что в районе прошли публичные слушания по преобразованию района в муниципальный округ. К сожалению, при подготовке материала была допущена неточность. Данное районное мероприятие прошло 17 января, а не 18 числа, как говорится в статье «Дано добро на преобразование района в округ» в номере за 21 января 2022 года. «Районка» в данном материале довольно подробно осветила данный вопрос. В целом все прошло спокойно. Жители района поддержали данное предложение. Но прошло немного времени, и у людей стали появляться вопросы: чем вызвана эта реформа и какие произойдут перемены? Пойдет ли на пользу ликвидация второго, поселенческого уровня, введение нового определения местного самоуправления. Сегодня к его проблемам в России относятся низкая бюджетная обеспеченность, кадровый голод, низкая вовлеченность населения в процессы местного самоуправления.
Решит ли все эти проблемы новая законодательная инициатива? Эксперты, которые поддержали законопроект, называют в качестве оснований для этих изменений повышение управляемости, оптимизацию управленческого персонала и расходов, позитивный опыт укрупнения муниципальных образований в Московской области и других регионах.
Напомним, что внесенный сенатором Андреем Клишасом и депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым 16 декабря в Госдуму РФ законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» рассматривался на этой неделе в первом чтении. В начале недели в Общественной палате РФ состоялись федеральные экспертные обсуждения. Кстати, это уже четвертый законопроект, который будет определять, как организовано местное самоуправление в РФ. Первым был закон о местном самоуправлении РСФСР № 1550-I, принятый 6 июля 1991 года. Вторым стал закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Третьим - ныне действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
В конце прошлого года принят новый Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
В «Российской газете» появилась статья «Павел Крашенников представляет проект закона о местном самоуправлении». Этот материал в сокращенном виде мы и публикуем. Вчера депутаты районного Собрания депутатов большинством голосов дали согласие на преобразование района в Порецкий муниципальный округ.
Внесенный 16 декабря законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» посвящен организации местного самоуправления и является следующим этапом в выстраивании единой системы публичной власти в стране. Из Конституции РФ (ст. 12, 130, 132) следует, что местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти в государстве, участвует в реализации ее задач и функций в рамках конституционных полномочий, с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса, своей специфики как формы осуществления народом принадлежащей ему власти на местном уровне.
В законопроекте подробно раскрывается природа, содержание и механизмы работы муниципалитетов. В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления. Законопроект предусматривает упрощение системы местного самоуправления, уточнение компетенции его органов как наиболее приближенного к населению уровня власти. Концептуально законопроект исходит из того, что основная задача местного самоуправления - решение местных вопросов, обеспечение комфортной жизни людей на уровне населенных пунктов.
Один уровень местной власти
В основу устройства местной власти предполагается заложить не территориальный, а популяционный принцип. Одно из основных новшеств законопроекта, вызывающих острую дискуссию общества, - это переход на одноуровневую систему органов местного самоуправления. Новелла учитывает высокую дотационность небольших муниципалитетов, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный или передачи поселениями своих полномочий органам муниципальных районов (в отдельных случаях вплоть до 100%). Одноуровневая система позволит повысить эффективность местных органов власти, укрепить финансовую основу их деятельности. В итоге мы избавимся от бесконечного перераспределения полномочий между администрациями поселений и администрациями муниципальных районов и городских округов.
Да, не меньше чем в два раза сократится количество муниципальных образований. Сейчас их - более 20 тысяч. Причем превалирующее число - именно поселенческий уровень. Но не секрет, что в поселениях уже давно не хватает кадров и ресурсов для эффективного решения вопросов на местах. В подавляющем большинстве случаев администрация поселений всё равно переадресует людей на уровень выше. А муниципальный район также не горит желанием взваливать на себя дополнительную ответственность. В итоге - граждане не знают куда идти. И местное самоуправление именно как инструмент решения местных вопросов не работает.
Кстати, уже довольно давно идет процесс сокращения неэффективных муниципалитетов. Еще в 2015-2017 гг. в регионах активизировался процесс укрупнения муниципальных образований и преобразования двухуровневой системы местного самоуправления (муниципальные районы с городскими и сельскими поселениями) в одноуровневую (путем образования городских округов).
Еще одним катализатором процесса укрупнения муниципалитетов стали принятые весной 2019 г. поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми был введен новый вид муниципальных образований - муниципальный округ. В результате уже по состоянию на 1 января 2021 г. в субъектах РФ появилось 100 муниципальных округов. В числе лидеров - Пермский край (18), Ставропольский край (16), Кемеровская область (13) и Нижегородская область (11).
Причинами укрупнения муниципальных образований стали не только управленческие, но и социальные и экономические проблемы. Действующий закон предусматривает 8 видов муниципальных образований. Законопроектом предлагается оставить только 3 вида муниципальных образований. Основное деление будет на городские округа и муниципальные округа.
Критерии разграничения на городские и муниципальные округа также сохраняются. Это действующие в настоящее время требования: к количеству населения, проживающего в городах, к площади территории городского округа и к общей плотности населения на территории муниципального образования.
Кто за что отвечает
Следующая важная проблема - это полномочия по вопросам местного значения. Действующий закон содержит 9 статей, которые закрепляют разные перечни вопросов местного значения, права органов местного самоуправления, а также их полномочия. Вопросы местного значения являются одним из главных элементов компетенции органов местного самоуправления, но при этом нередко происходит путаница между полномочиями разных публичных органов власти, закрепленными в отраслевых федеральных законах. От такой головоломки страдают не столько чиновники, сколько граждане, поскольку нет понимания, кто за что отвечает. Законопроектом предлагается закрепить непосредственно полномочия органов местного самоуправления (ст. 32).
Проект уточняет компетенцию органов местного самоуправления, что позволит, во всяком случае законодательно, покончить с путаницей при распределении полномочий между регионом и муниципалитетом. А граждане смогут понять - в каком случае нужно идти в муниципалитет за решением вопроса, а когда на уровень выше. Здесь, конечно, основной критерий, что за полномочиями должны следовать соответствующие финансы, и если регион понимает, что органы местного самоуправления не в состоянии исполнить эти полномочия в рамках местного бюджета, то и передавать такие полномочия на муниципальный уровень не нужно.
Для людей неважно, какой уровень власти отвечает за то, что будут построены дома, отремонтированы дороги, обеспечены местами в детских садах дети и так далее. На муниципальном уровне должны оставаться те полномочия, с которыми органы местного самоуправления могут справляться и на которые у них достаточно средств в местном бюджете. Необеспеченных полномочий быть не должно.
Общая структура органов местного самоуправления по проекту остается неизменной. Ее составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация. Также в муниципалитете может быть создан контрольно-счетный орган муниципального образования и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Глава,
его статус и полномочия
Сокращается число способов избрания главы муниципального образования (этот вопрос, так же как и сейчас, решается законом субъекта РФ). Остаются муниципальные выборы. Также глава муниципалитета может быть избран представительным органом муниципального образования из своего состава либо из числа кандидатов, представленных главой региона. Избрание руководителя муниципалитета из числа кандидатов, предложенных высшим должностным лицом субъекта РФ, - это новелла, которая закрепляет единство публичной власти. При этом глава, избранный из числа кандидатов, предложенных высшим должностным лицом, всегда возглавляет местную администрацию и исполняет и представительские функции, и функции «сити-менеджера». В остальных случаях - на усмотрение муниципалитета. Для всех должностных лиц местного самоуправления устанавливается единый срок полномочий - пять лет.
Для людей важно, чтобы власть работала как единый механизм, поэтому если глава муниципалитета по каким-то показателям не справляется, то высшее должностное лицо субъекта сможет применить меры взыскания - предупреждение, выговор, вплоть до отрешения от должности.
Во-первых, за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных муниципалитету от региона полномочий вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации и отрешить их от должности, если в течение 1 месяца не были устранены основания для предупреждения, выговора (ст. 29).
Во-вторых, одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематический срыв показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены указами президента РФ. С соответствующей инициативой глава субъекта вправе обратиться в представительный орган муниципального образования (ст. 21).
Участвуют все
Законопроектом уточняется перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В связи с переходом на одноуровневую систему органов местного самоуправления упоминание о сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, исключается. При этом возможность проведения схода граждан сохраняется. Такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как конференция граждан, собрание делегатов в соответствии с законопроектом, являются элементами осуществления территориального общественного самоуправления.
Ключевая мысль, заложенная в этом законопроекте - муниципалитеты должны наделяться тем объемом полномочий, который они в состоянии качественно и эффективно для своих жителей реализовать.